當城市“老了”“病了”，如何重煥生機與活力？城市更新，不失為一劑良方。

“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。目前，北京、上海、深圳、廣州、廈門、天津等多地在城市層面的“十四五”規劃綱要中提出，要實施城市更新行動。

城市更新行動的高質量推進，離不開法治保障。深圳、上海、廣州已先行一步，開啟城市更新地方立法實踐。今年3月1日，全國首個城市更新地方立法《深圳經濟特區城市更新條例》正式施行；7月21日，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》結束向社會公開征求意見；9月1日，《上海市城市更新條例》正式施行。

那么，深圳、上海、廣州在城市更新立法實踐中都有哪些特色？又有哪些需要關注的重點？

助力推進城鎮老舊小區改造

城鎮老舊小區改造，是城市更新的重要組成部分，也是城市更新立法中關注的焦點。從目前三地的立法實踐來看，雖然立法內容各有側重，但老舊小區改造都是其中的重點。

《深圳經濟特區城市更新條例》中單獨設立篇章，明確了綜合整治的范疇、管理的原則、程序等。其中規定，綜合整治類城市更新是指在維持現狀建設格局基本不變的前提下，采取修繕、加建、改建、擴建、局部拆建或者改變功能等一種或者多種措施，對建成區進行重新完善的活動。舊住宅區和舊商業區因配套設施不完善或者建筑和設施建設標準較低的，可以采取整飾建筑外觀、加建電梯、設置連廊、增設停車位等措施實施綜合整治類城市更新。此外，還要求劃入綜合整治分區范圍的城中村，不得開展以拆除重建為主的城市更新活動。

《上海市城市更新條例》則更偏向于由政府部門統籌舊區改造工作。其中規定，住房城鄉建設管理部門按照職責推進舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造等城市更新相關工作，并承擔城市更新項目的建設管理職責。本市設立城市更新中心，按照規定職責，參與相關規劃編制、政策制定、舊區改造、舊住房更新、產業轉型以及承擔市、區人民政府確定的其他城市更新相關工作。市、區人民政府應當安排資金，對舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項目予以支持。

《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》針對老舊小區改造資金難題作出規定，明確可以通過項目組合實施解決老舊小區改造的資金問題，并應當優先實施老舊小區改造項目。

“各地在實施城市更新行動中，要由過去大規模的增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重。”8月31日，在國新辦舉行的“努力實現全體人民住有所居”新聞發布會上，住房和城鄉建設部副部長黃艷表示，各地在進行城市更新工作中，應該劃出重要底線，控制大規模拆除，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板。

有效化解城市更新搬遷難題

搬遷工作是城市更新工作重中之中，也是一塊難啃的硬骨頭。“只要一戶不同意，城市更新項目就停擺”的難題如何化解，是三地立法實踐中都在思考的問題。

《深圳經濟特區城市更新條例》創設了“個別征收+行政訴訟”機制——舊住宅區已簽訂搬遷補償協議的專有部分面積和物業權利人人數占比均不低于百分之九十五，且經區人民政府調解未能達成一致的，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規劃的實施，區人民政府可以依照法律、行政法規及本條例相關規定對未簽約部分房屋實施征收。城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照執行。被征收人對征收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

《上海市城市更新條例》形成了相應的破解路徑，明確公有舊住房拆除重建和成套改造，在達到規定同意和簽約比例后，公房承租人拒不搬遷的，規定了“調解+決定+申請執行”的方式。

《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》提出，有序開展城市更新搬遷安置，確保安置到位。同時，為確保大多數人的利益得到保障，征求意見稿設計了相關制度，將爭議糾紛解決方式納入法治軌道。

華東政法大學副教授孫煜華在接受媒體采訪時表示，城市更新改造是城市規劃實施的組成部分，是對城市整體空間與土地價值的重構。通過立法的方式，有效破解城市更新搬遷難問題，有助于保障多方主體權益。

大力保護傳承城市歷史文脈

歷史文化是城市的靈魂。在城市更新過程中，歷史風貌保護與經濟效益、民生改善如何平衡？從三地的立法實踐中，我們可以找到答案。

《深圳經濟特區城市更新條例》強化歷史文脈保護，不搞大拆大建。強調城市更新應當加強對歷史風貌區和歷史建筑的保護與活化利用，鼓勵實施主體參與文物、歷史風貌區、歷史建筑的保護、修繕和活化利用以及古樹名木的保護工作。實施主體在城市更新中承擔文物、歷史風貌區、歷史建筑保護、修繕和活化利用，可以按規定給予容積率轉移或者獎勵。

《上海市城市更新條例》共有5章10個條文涉及風貌保護等內容，其中有2個條文是專門對“風貌協調要求”和“風貌保障”作出規定。比如第十二條規定了編制城市更新指引應當遵循七條原則，其中一條就是注重歷史風貌保護和文化傳承，拓展文旅空間，提升城市魅力。再比如第四十三條規定，在歷史風貌保護區域開展風貌保護，以及對優秀歷史建筑進行保護的過程中，符合公共利益確需征收房屋的，按照國家和本市有關規定開展征收和補償。城市更新因歷史風貌保護需要，建筑容積率受到限制的，可以按照規劃實行異地補償等。

《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》側重依法依規保護城市文脈，提出城市更新涉及歷史城區、歷史文化街區、歷史文化名鎮、歷史文化名村、歷史風貌區、傳統村落、文物古跡、古樹名木、歷史建筑（含線索）、傳統風貌建筑（含線索）和預先保護對象等歷史文化遺產的，應當按照已批準的保護規劃和相關法律、法規等對保護保留對象進行保護利用，并依法辦理審批手續。

日前，住房和城鄉建設部印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》。其中要求堅持應留盡留，全力保留城市記憶。對此，上海交通大學中國城市治理研究院教授易承志認為，應留盡留的原則為城市歷史文化的延續、歷史建筑的保護和特色風貌的守護劃定了明確保護線，為城市歷史記憶的保持提供了可操作規則。只有堅持應留盡留的原則，在城市更新行動之前對可能的城市記憶承載體科學評估，并根據情況采取相應措施，才能切實守護住城市記憶。